刘宇和贝特曼律师事务所

NIW国家利益豁免


 1.   背景和概述

 

大多数职业类永久居留权申请都要求雇主必须向美国劳工部(DOL)申请劳工认证,以证明外国劳工没有占据可以由合格的美国雇员所占据的岗位。但是,劳工认证流程对于潜在雇主来说是一个耗时耗财的过程。EB-1签证类别涵盖的特别才能、杰出教授和研究人员、跨国公司经理和管理人员可以被豁免不需要进行劳工认证。

 

除了这些EB-1类别的豁免情况外,还有一种与工作要求有关的豁免情况,即EB-2签证类别下对于某些个人的劳工认证豁免。

 

这一豁免被称为国家利益豁免(NIW),颁布于《移民和国籍法》中。立法规定,当雇主寻求在科学、艺术、专业或商业领域聘用外国人且该外国人的工作被认为符合美国的国家利益时,可授予该外国人劳工认证豁免。

 

1999年,国会修订了NIW的相关规定,添加了有关在紧缺地区或退伍军人医疗中心工作的医生的具体流程,一般称之为医生国家利益豁免(PNIW)。

 

因此,个人只要能够证明以下事实就可以申请EB-2类别下的劳工认证豁免:

·        个人在科学、艺术或商业领域的服务符合国家利益;或

·        个人作为医生服务于联邦指定的紧缺地区或退伍军人机构并且达到特定标准。

 

只要符合豁免条件,外国人就可自行提出申请,这对于符合条件的人来说是一个极具吸引力的移民选择。虽然NIWPNIW都属于EB-2类别的范畴之内,但由于更高的证据要求,申请人必须满足比其他类型EB-2申请更多的要求。一般程序是递交I-140表(外国劳工移民申请)和相关证据文件,以证明外国人进入美国永久居留符合国家利益。

 

2.   EB-2类别的要求

 

在申请国家利益豁免前,外国人必须先证明其是拥有高等学位的专业职业人员,或在其事业领域具有特殊才能,以此满足EB-2类别的申请要求。

 

拥有高等学位的专业职业人员:

 

高等学位的定义是任何美国的学术或专业学位或高于学士学位的同等外国学位。如果外国人的专业领域通常要求具有博士学位,则其必须拥有该领域的博士学位。受益人必须在递交申请时满足这些要求。

 

外国申请人还必须是“专业职业”人员。传统意义上的专业职业包括建筑师、工程师、律师、内科医生、外科医生、在中小学、大学、学院或神学院任职的教师以及会计师和药剂师。“专业职业”一词的外延在现代社会中不断扩大,一般指当下许多职业所需要的更大量的知识和专业培训经历。

 

另外,申请人必须证明所从事岗位和行业一般具有对于某高等学位或同等学位的要求。

 

拥有科学、艺术或商业领域特殊才能的个人:

 

特殊才能的定义为在科学、艺术或商业领域拥有比一般水平高出许多的专业知识。服务于某符合条件领域的外国人应能预期在很大程度上使美国的国民经济、文化或教育利益或福利事业受益。

 

为了证明具有特殊才能,申请人应提供以下类型证据中的至少三种:

1 显示外国人拥有学院、大学、学校或其它与特殊才能领域有关的院校授予的学位、毕业证书、证明或类似奖赏证明的官方学术记录;

2 显示外国人在某一职业中拥有至少十年全职工作经历的文件;

3 从事某一职业的执业许可或某特定专业或职业的从业证明;

4 证明外国人拥有与其特殊才能相匹配的工资或其他服务报酬的文件,外国人身为专业协会成员的证据;

5) 外国人的成就和对行业或所在领域的巨大贡献被同行、政府机构或专业、企业组织认可的证据。

 

如果上述证据不适用,申请人可以递交具有可比性的证据以证明其符合申请条件。

 

特殊才能的评判标准在某种程度上与EB-1A杰出人才申请的标准颇为相似。因此,申请人也可以查阅我们所写的关于个人标准的EB-1A杰出才能分析。在某些情况下,USCISEB-2申请与杰出才能申请几乎同等对待,但总体而言USCIS所用的评判标准相较杰出才能申请要宽松得多。

 

EB-1A杰出才能申请裁定一样,USCIS同样会运用Kazarian两步分析法来评判特殊才能。首先,将会评估法规所要求提供的证据是否满足了至少三项标准。其次,USCIS将进行最终优点判定,以决定外国人是否以优势证据证明了其在科学、艺术或商业领域拥有明显高于一般水平的专业知识。

 

3.   证明国家利益——NIW判例法的发展


 在证明了符合EB-2类别的申请要求后,如果申请人提出请求,审查官将会进而对申请人的国家利益豁免资格进行审查。

 

自从《1990年移民法案》通过后,USCIS并没有澄清NIW的具体要求,而每份案例都根据事实单独评判。1998年,《纽约交通运输部案例》(NYSDOT)中的先例决定阐述了证明国家利益的以下三项要求:

 

·        申请人的事业领域必须具有很高的内在价值;

·        申请人带来的利益将是全国性的;且

·        申请人必须证明在需要进行劳工认证的情况下,国家利益将受到不利影响。或者,申请人也可证明其所带来的国家利益将在很大程度上超过满足同等最低要求的美国人所能带来的国家利益。外国申请人必须明确呈现会为所在事业领域带来巨大利益。

 

数年以来,USCIS一直运用NYSDOT标准来裁定NIW申请。但是,NYSDOT标准的含混和限制性打消了许多人选择这一类别获得在美永久居留身份的途径。

 

在将近二十年后的201612月,AAO Matter of Dhanasar一案中发布了又一项先例决定。在该案中,AAONIW的框架体系做了重大修改,并宣布新的标准将“更明晰,为雇主申请和个人申请案例提供更多弹性,并能更好地推进一般自由裁量豁免规定的实施,以使美国受益。”

 

在新的框架体系下,申请人在证明符合EB-2类别的资格条件后,USCIS就会给予国家利益豁免,前提是申请人能够以优势证据证明符合以下三项标准:

 

·        所从事的事业同时具有重大价值和对国家的重要性;

·        外国申请人具备推进所从事事业发展的有利条件;且

·        总体来说,给予申请人工作邀约和劳工认证的豁免会使美国受益。

 

因此,只要能证明满足这三项标准,外国申请人就可以在没有担保雇主的情况下自行提出申请。

 

4.   NIW的三项评测标准

 

Matter of Dhanasar案例中提出的全新的、更具弹性的NIW裁定标准是一项十分受欢迎的举措。如果USCIS官员根据修订后的新标准裁定NIW申请,那么就会有更多的申请人符合通过NIW获得永久居留身份的资格。我们建议申请人在寻求证明符合三项标准时注意以下事宜:

 
·        第一项标准:证明重大价值和对国家的重要性

 

Matter of Dhanasar案例中,AAO认为早先对于NIW资格评测的解释在决定申请人的工作是否具有重大价值和对国家的重要性,因为纯科学研究也会为美国带来利益。AAO也认为,在没有显示所从事事业具有创造重大经济影响的潜力的情况下也可以证明该事业的价值。事业的价值可以在各个不同领域中体现,包括商业、实业、科学、技术、卫生、文化或教育等。

 

AAO还进一步明确,USCIS不再会仅依据广义地理范围来评估潜在影响,即在局部地理范围创造的利益也符合美国的国家利益。新标准关注的重点在于对于国家的重要性而非国家范围。这意味着从事具有当地或地区影响力的工作的外国申请人现在也可以符合申请NIW的要求了。

 
·        第二项标准:外国申请人是否具备推进事业发展的有利条件

 

第二项标准关注的焦点是外国申请人。在修订第二项标准时,AAO认为,虽然创业或创新事业可能最终失败,但不能仅因此就判定申请人的事业不符合国家利益。因此,申请人不需要证明其事业的最终成功几率会远大于失败的可能性。

 

尽管如此,申请人仍必须证明其具备推进所从事事业发展的良好条件。在决定申请人是否具备推进事业发展的良好条件时,USCIS将对诸如个人教育程度、技能水平、知识储备、获得成就、未来活动及其他相关实体或个人的兴趣等因素进行评判。

 

·        第三项标准:是否值得豁免工作邀约和劳工认证要求?

 

第三项标准要求申请人从总体上证明,授予其工作邀约和劳工认证的豁免对于美国是有利的。国家利益豁免创立的初衷就是因为美国国会认为在某些情况下,某些符合国家利益的其它因素的重要性要大于劳工认证流程带来的益处。

 

由于劳工认证要求雇主担保和测试劳动市场,AAO认为这对于一些自雇型个人和公司股份持有者来说尤其困难。修订后的评测标准使得申请人有机会证明美国的确会从其所做贡献中受益(即便假设存在其他合格的美国雇员),以及其贡献对于国家利益的迫切程度值得授予其劳工认证流程的豁免。

 

NYSDOT标准不同的是,现有标准并不要求证明对于国家利益的危害或将申请人所从事的事业与同一领域的美国人进行比较。这一全新的、更具弹性的评测标准可以通过一系列方法满足,因而适用于更多不同类型的个人。

 

5.   NIW申请流程


 NIW申请需要递交一系列表格和支持文件证据,且如上文所述,还有劳工认证的要求。但是,由于NIW属于EB-2类别范畴,而EB-2类别一般要求进行劳工认证,因此法规规定任何EB-2申请都必须递交ETA-9089劳工认证表。因此,虽然申请人事实上不需要从DOL获得劳工认证,但仍需在向USCIS递交NIW申请时填写完整的ETA-9089表。

 

除了递交相关表格以外,申请人还应在NIW申请中提供其证书和支持证据,包括:

 

·        证明高等学位或特殊才能的证据,及

·        证明符合豁免资格的证据(详见上一部分)。

 

NIW申请需要提供的支持证据在某种程度上与EB-1A杰出人才申请的要求较为相似。因此,申请人也可以查阅我们所写的关于个人标准的杰出才能分析

 

在移民签证没有排期的情况下,个人可以同时递交I-140表、ETA 9089表和I-485表(调整身份申请)。

 

6.   医生国家利益豁免(PNIW)

 

作为常规NIW申请的另一种选择,医生国家利益豁免(PNIW)申请面向接受在联邦指定的服务匮乏地区或退伍军人事务(VA)机构工作的临床医师。

 

根据PNIW申请标准的要求,医生必须同意在美国卫生及公共服务部(HHS)指定的医疗专业人员紧缺地区或退伍军人事务管辖机构担任全职工作,且必须由某个联邦机构或州公共卫生部门确认该医生的工作是否符合公共利益。医生只有在前述地区或机构全职工作总计满5年(不包括持J-1身份担任医生的期间)后才可获得永久居留身份。

 

具体来说,必须证明以下事实来满足PNIW的申请要求:

 

·        全职、每周40小时的临床医疗工作;

·        所服务的医疗机构位于医疗服务匮乏地区(MUA)或医疗专业人员紧缺地区(HPSA;

·        为期5年的服务合约,证明手段包括:(1)递交PNIW申请前6个月内签署的合格就业期限为5年的雇佣合同,或累计期限为5年的数份雇佣合同;或(2)递交显示具有以单独行医方式和规定的临床工作时限从事医疗工作的意图的证据;及

·        递交PNIW申请前六个月内由符合就业条件所在州的卫生署或VA机构(适用于在VA机构工作的情况)签发的公共利益声明。

 

由于原先对于紧缺地区的定义是基于初级护理医生与总人口的比例做出的,因此只有初级护理医生才可申请PNIW。经过对法规解释的修订后,现在初级护理医生和专业医生都能自行申请PNIW,前提是他们都能满足其它适用法规和规定的要求。

 

7.   PNIW申请流程

 

PNIW永久居留身份申请流程包括以下三步:

 

·        第一步:医生必须获得适当联邦机构或州卫生署出具的证明,以显示其在联邦指定的服务匮乏地区从事的临床工作符合公共利益。医生应该从已经或即将发生就业的所在州的卫生署获取此类证明。如果医生在联邦退伍军人管理局下属的医疗机构工作,则应从该机构获取证明。

 

·        第二步:医生递交I-140表,即外国劳工移民申请。只要能够提供总期限为5年的合格就业履历,医生就可自行提出申请。PNIW申请不接受加急审理。

 

·        第三步:医生递交I-485表,即调整身份申请。只要移民签证没有排期,就可同时递交I-485申请和PNIW申请。I-485申请递交后医生及其家属可在等待申请审理期间自由工作和旅行。

 

此外,递交I-485申请后医生必须遵守两段强制性的报告期。医生应提供证明,以显示其正处于完成为期5年的合格PNIW临床医疗工作的过程中。

 

·        I-140申请获批满两年后的120天;及

·        I-140申请批准第六年后的120天(或完成5年合格医疗服务的当日后的120天内)

 

正如上文所提及的,符合条件的个人应该尽可能考虑自行申请NIW。没有特定雇主要求的NIW申请在工作发生变化的情况下也能保持有效。而从PNIW申请的角度而言,只要在指定的服务匮乏地区拥有5年的全职工作经历,医生就可独立开设诊所或更换工作。需要注意的是,在换工作的情况下申请人可能需要重新递交修改后的PNIW申请,以在其中显示新工作的地点。

 

8.   近期有关NIW的行政决议


 以下是根据Dhanasar案例中提出的三项标准在近期作出的有关国家利益豁免的AAO决议。

 

·        MATTER OF L-M-C-GAAO 2017112日)

 

申请人是一名物理教师,希望作为拥有高等学位的专业职业人员申请EB-2签证以及对于工作邀约要求的国家利益豁免。申请人拥有菲律宾的教育文科硕士学位。AAO认为该申请人符合拥有高等学位的专业职业人员的申请条件。

 

a.   重大价值和对国家的重要性。申请人表示其将继续寻求担任高中物理教师一职,教授学生科学、技术、工程和数学的学科课程(STEM)。在证明所从事事业的潜在预期影响时,该申请人认为其教授高中学生物理课程旨在为STEM教育带来广义上的影响。申请人还引用了数篇讨论美国合格物理教师短缺的文章和调查报告。AAO认为,该申请人在高中实施STEM技能的教学工作具有重大价值,将为学生带来宝贵的教育利益。随后,申请人还声称其事业对国家具有重要性,因为“美国长期以来严重缺乏合格的物理教师”且“当下对合格物理教师的需求超过历史上任一时期”。但是,AAO认为该申请人所提供的在当地工作的文件证据并不足以证明其工作将会为STEM教育领域带来超越其任职学校或地区的更广泛的利益,因此无法证明具有对国家的重要性。

 

b.   具备推进事业发展的有利条件。在这一部分中,申请人递交了其学术记录文件、工作证明信、作为教师的证书和证明,各种奖项和证书以及其前同事、主管、学生和学生家长出具的推荐信,以证明其教学专长和对于学生表现的积极影响。总体来说,AAO认为这些证据能够证明申请人符合作为有经验教师的资格,因此满足了第二项标准。

 

c.   决定豁免对于美国有利于否的权衡因素。申请人认为,鉴于其教学资质、他人的有利推荐和获得劳工认证的不切实际性,因而其符合豁免资格。但是,由于申请人并未能按照第一项标准的要求证明其事业对于国家的重要性,AAO因此认为该申请人不符合获得国家利益豁免的资格,也就不再进一步讨论第三项标准下的权衡因素了。需要重点指出的是,如果申请人无法提供充分证据证明符合前两项标准,那么裁定官员一般不会再考虑Dhanasar分析下的第三项标准。

 

 

·        MATTER OF D-D-PAAO 2017922日)

 

申请人是一名企业家,希望以商业特殊才能申请EB-2签证和国家利益豁免。如上文所述,想要符合特殊才能个人的条件,申请人必须证明其满足《美国联邦法规》第8204.5(k)(3)(ii)款所列六项规定标准中的至少三项。

 

a.   相关领域的学位、毕业证书、证明或类似奖项。申请人在证明其目前已就读工商管理硕士学位课程的同时,还必须递交证据以证明在申请时已经完成了学位课程。

 

b.   10年全职工作经历。申请人需要提供之前雇主出具的证明信,以证明其在该领域的过往经历。申请人认为其已经在企业管治文件和合同中提供了相应证据,证明了其“自雇”的身份并拥有五家公司的大多数股份。但是,申请人递交的企业成立文件和合同并未如其所声称的明确将其列为“董事”。此外,申请人的简历和9098表显示其过往的工作经历拥有多个雇主。因此,让相关机构提供信件证明申请人符合此项标准的要求就显得十分关键了。

 

c.   执业许可或证明。申请人认为,鉴于其获得了政府机构颁发的销售员许可,因此其满足此项标准。但是,申请人寻求的是根据其企业家经历来满足特殊才能个人的申请要求,但并未能证明其拥有的家居产品销售许可与职业的相关性。申请人应牢记的是,此项标准中的许可或证明必须与其事业领域有关联。

 

d.   显示特殊才能的工资或其他报酬。申请人递交了安装太阳能基础设施的服务价格各异的业务合同。但是,许多合同都未提及申请人,因此其中的合同金额并不能被认定为是申请人的“工资”。此外,合同中报酬的归属方是签约公司,而非申请人个人。因此,提供清晰的工资单或其它显示申请人姓名的报酬文件是十分重要的。

 

e.   专业协会的会员资格。申请人认为,与联邦国内税务局和养老金委员会的商业登记文件满足此项标准。但是,申请人还必须提供额外证据或信息以解释这些实体机构符合专业协会要求的依据。

 

f.    对于成就和重大贡献的认可。申请人应提供由同行、政府部门或专业、企业组织等相关方出具的信件或证明,以作为其在行业或领域所获成就或所作重大贡献的证据。

 

因此,对于NIW申请人而言,不论是作为拥有高等学位的专业人员或具有特殊才能的个人,递交证明其符合EB-2签证申请资格的详实文件是十分重要的。如果裁定官员认为申请人不符合EB-2签证的申请条件,也就不再会考虑申请人的国家利益豁免资格了。

 

 

·        Matter of A-R-LAAO 2016915日)

 

申请人是一名小企业业主,希望以特殊才能个人申请EB-2签证和国家利益豁免。本案是在Dhanasar一案之前裁决的,使用的是旧的NYSDOT标准。如果将本案置于现行的Dhanasar框架体系下审理,将有很大的几率获得通过。

 

申请人是一家位于德克萨斯州的电信和信息技术系统(ITS)承包公司的CEO和所有者。AAO认为申请人已经满足了《美国联邦法规》第8204.5(k)(3)(ii)款所规定的六项特殊才能标准中的至少三项。例如,申请人提供了学术记录文件、显示10年以上全职工作经历的信件和工作证明、包括注册通信分配设计师(RCDD)在内的各种显著的职业认证以及专业协会会员资格的证书,以证明其符合商业特殊才能个人的条件。


a.   事业领域

 

AAO认为,申请人作为企业家和向客户提供电缆铺设、网络设计、安全和电信服务的小企业业主,符合重大内在价值的要求,因此满足NYSDOT分析中的第一项标准。这与现行的Dhanasar标准的第一项标准所要求的重大价值评测相似。

 

随后,AAO开始决定申请人所从事工作的利益是否满足NYSDOT第二项标准的“全国性范围”要求。在这一部分,AAO将对诸如经营活动对所在地区以外范围的重大影响以及对于整个领域的经济影响等因素进行评估。

 

申请人认为,提供信息科技系统和相关服务是属于全国性范围的,因为互联网接入通常被认为是一种州际商务行为。申请人递交的信件显示,其公司通过提供电缆铺设、网络设计和电信服务,获取了更广泛的信息,且更为重要的是,获得了与全国的供应商、客户、企业办事处、捐赠者和各行业顾问的交流机会。申请人还进一步证明,其作为企业家和小企业业主通过在美国最为贫困的地区之一为美国人创造就业机会而为美国带来了利益。

 

在现行的标准下,申请人不再需要证明全国性范围或经济影响,而只需要将证明的重点放在对国家的重要性和相关领域的一般影响。我们也建议申请人在证据中举例说明其贡献是如何影响所从事领域的。

 

b.   申请人

 

为了证明其资质和过往成就,申请人提供了相关培训证明、认可证书和奖项证据。AAO认为,虽然获得重要奖项可以证明申请人对于所在领域的影响,但申请人并未能证明其认可证书具有比惯常意义更大的重要性,也未能显示出对于整个领域的影响力。

 

现行的Dhanasar标准下对于此项标准的裁定较为类似。申请人必须证明其具备推进事业发展的良好条件,并提供证据显示其教育程度、技能水平、知识储备、获得成就、未来活动及其他相关实体或个人的兴趣。

 

需要注意的是,符合EB-2类别的申请资格并不意味着也符合获得额外豁免利益的资格。申请人应该准备提供EB-2申请和国家利益豁免申请两方面所需的文件。

 

c.   国家利益的权衡

 

在本案中,申请人认为其成功开设ITS公司、拥有RCDD认证、创造当地就业并产出超过100万美元的营收等过往经历证明了其能够在未来为美国创造国家利益。申请人还进一步说明了不可能获得劳工认证的原因,即其作为申请公司的所有者和创始人是不可自行提出劳工认证申请的。

 

当时,AAO认为无法适用或获得劳工认证并不能被视为国家利益豁免的充分缘由。此外,申请人仍必须证明其将比同领域的其他人在大得多的程度上服务于国家利益。

 

幸运的是,根据修订后的Dhanasar评测标准,申请人不再需要证明其将比满足同等最低要求的美国人在大得多的程度上服务于国家利益。申请人有机会证明美国的确会从其所做贡献中受益(即便假设存在其他合格的美国雇员),以及其贡献对于国家利益的迫切程度是否值得授予其劳工认证流程的豁免。从本案的情况来看,申请人有很大可能满足现行框架体系下的三项标准,并从而符合豁免申请的要求。

 

9.   建议


 Dhanasar标准扩大了NIW申请条件的外延。需要记住的是,NIW申请并不仅仅面向科学家和发明家。作为获得永久居留身份的途径之一,NIW申请为符合标准要求的企业家、自雇人员和其他人士提供了更多机会。但鉴于NIW申请的批准由USCIS裁定官员主观决定,因此我们建议申请人提供有大量文件支持的、具有说服力的证据,以证明其工作有利于美国国家利益的原因。

 

 



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